PODER POLÍCIA
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PODER POLÍCIA
CONCEITO LEGAL DE PODER DE POLÍCIA:
“CTN, Art. 78 - Considera-se
poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.”
CONCEITO DOUTRINÁRIO:
Pode ser
conceituado poder de polícia como "a faculdade de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio
Estado." (MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição.
São Paulo: Malheiros, 2007, pág. 131.)
CONCEITO MAIS SUCINTO:
Poder de Polícia
é a atividade do Estado que limita os direitos individuais em benefício do
interesse público.
CARACTERISTICAS
O
poder de polícia tem como características a discricionariedade, a
auto-executoriedade e a coercibilidade.
A DISCRICIONARIEDADE é o
poder que a polícia administrativa tem de escolher, dentro dos limites legais,
por critérios de conveniência e oportunidade, o ato a ser praticado.
A AUTO-EXECUTORIEDADE "consiste
na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta
execução pela própria administração, independentemente de ordem
judicial."(MEIRELLES, 2007, pág. 162.)
A COERCIBILIDADE é
atributo pelo qual a Administração impõe ao administrado as medidas adotadas,
sem necessidade de autorização judicial, podendo até mesmo utilizar-se de
força.
SERVIÇO PÚBLICO X PODER DE POLÍCIA
Os serviços
públicos se caracterizam por prestações, nas quais o Estado toma para si o
encargo de satisfazer determinadas necessidades, titularizando competência para
prestá-los.
Já o poder de
polícia se caracteriza por prescrições, em que o Estado regulamenta atividades
privadas por meio de normas gerais, restringindo direitos e liberdades dos
particulares.
POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA
A polícia
administrativa ou PODER DE POLÍCIA RESTRINGE o exercício de atividades LÍCITAS, RECONHECIDAS pelo ordenamento como direitos
dos particulares, isolados ou em grupos. DIVERSAMENTE,
a POLICIA JUDICIÁRIA visa a IMPEDIR o exercício de atividade ILÍCITAS, VEDADAS pelo ordenamento, a policia
judiciaria auxilia o Estado e o Poder Judiciário na prevenção e repressão de
delitos; e auxilia o judiciário no cumprimento de suas sentenças ( art. 144
CF).
FUNDAMENTOS E FINALIDADES
A finalidade do exercício do poder de polícia é a manutenção de
condições essenciais a uma vida social adequada e pacífica. Além dos aspectos
clássicos da segurança dos bens e das pessoas, da salubridade e da
tranquilidade, abarca também aspectos econômicos (contra alta absurda de preços,
ocultação de gêneros alimentícios), ambientais (combate à poluição) e até
estéticos (proteção de monumentos e paisagens).
A ordem pública como fundamento do exercício do
poder de polícia, identifica-se com o interesse público e diz respeito à
custódia de qualquer tipo de bem ou interesse de todos ante o indivíduo ou
grupo restrito de indivíduos.
Aos fundamentos teóricos se somam as bases
legais: o exercício do poder de polícia deve ter respaldo legal.
REGIME JURÍDICO GERAL
Aspectos relevantes.
a) Poder de polícia é atuação administrativa sujeita ao direito publico,
precipuamente.
b) É regido
pelos princípios constitucionais que norteiam a Administração
genericamente: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Publicidade.
Inclui-se na legalidade a observância das normas
relativas à competência para exercer o poder de polícia na matéria e no âmbito
territorial sobre os quais incide.
c) Atende à regra do favor libertatis ou pro
libertate, pois o regime de policia não pode significar proibição geral e
absoluta, que impediria o exercício efetivo do direito. Por outro lado, a regra
obriga a resolver em favor da liberdade qualquer dúvida sobre a maior ou menor
extensão das medidas ou sobre a possibilidade da medida limitativa.
d) Nem sempre a medida relativa ao poder de
polícia decorre do exercício do poder discricionário. Às vezes, a Administração
somente dá concreção a dispositivos de lei, por exemplo, do Código de obras e
Edificações - fiscaliza seu cumprimento e impõe as respectivas sanções, sem
margem de escolha.
e) A limitação decorrente do poder de polícia
deve ser motivada.
f) José Afonso da Silva chama a atenção para um
elemento fundamental ao exercício do poder de polícia, mencionado no parágrafo
único do art. 78 do Código Tributário Nacional: a observância do processo
legal.
CAMPO DE ATUAÇÃO
O âmbito de incidência do poder de polícia
mostra-se bem AMPLO: vai desde os aspectos clássicos da segurança de pessoas e bens, saúde e tranquilidade pública, até a
preservação da qualidade do meio ambiente natural e cultural, o combate ao
abuso do poder econômico, a preservação do abastecimento de gêneros alimentícios.
MANIFESTAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA
Modos pelos quais a Administração expressa o
poder de polícia.
Com respaldo legal, a Administração pode editar
decretos (ato administrativo da competência do Chefe do Executivo),
regulamentares ou não, resoluções, deliberações (órgãos colegiados), portarias,
instruções, despachos.
Associadas ao exercício do poder de polícia estão
a licença e a autorização.
A LICENÇA
É O ATO ADMINISTRATIVO VINCULADO pelo qual o poder público, verificando
que o interessado atendeu a todas as exigências legais, possibilita-lhe a
realização de atividades ou de fatos materiais, vedados sem tal apreciação. A
licença supõe apreciação do poder público no tocante ao exercício de direito
que o ordenamento reconhece ao interessado; por isso não pode ser negada quando
o requerente atende a todos os requisitos legais para sua obtenção.
Uma vez expedida, traz o
pressuposto da definitividade, embora possa estar sujeita a prazo de validade
e possa ser anulada ante ilegalidade
superveniente.
A licença se desfaz, ainda,
por CASSAÇÃO, quando o particular
descumprir requisitos para o exercício da atividade, e por REVOGAÇÃO, se advier motivo de interesse público que exija a não
realização da atividade licenciada, cabendo, neste caso, indenização ao particular. A licença
se exterioriza em documento denominado "alvará". Exemplos de licença: licença de construir, licença ambiental,
licença de localização e funcionamento.
A AUTORIZAÇÃO
apresenta-se como ato administrativo DISCRICIONÁRIO
E PRECÁRIO, pelo qual a Administração
consente no exercício de certa atividade; portanto, inexiste direito
subjetivo à atividade. No âmbito do poder de polícia, diz respeito ao exercício
de atividades cujo livre exercício
pode, em muitos casos, constituir perigo ou dano para a coletividade,
mas que não é oportuno impedir de modo absoluto; por isso, a modalidade
administrativa tem a faculdade de examinar, caso a caso, as circunstancias de
fato em que o exercício pode se desenvolver, a fim de apreciar a conveniência e
oportunidade da outorga.
Exemplos mais comuns: PORTE DE ARMA, comércio de fogos. De regra, a autorização se
expressa por escrito, de modo explícito. Pode-se, porém, cogitar de autorização
implícita, no caso em que se exige para o exercício da atividade, comunicação
prévia à autoridade administrativa: a não oposição desta equivaleria a uma
autorização implícita. Se a
autoridade considerar que há perigo na atividade, manifesta-se, de modo
explícito, em sentido contrário. A condição ao exercício da atividade
encontra-se, então, na comunicação prévia. Exemplo: direito de reunião, sem armas, pacificamente, em locais abertos,
independentemente de autorização, sendo apenas exigido prévio aviso à
autoridade competente ( CF, art. 5º, XVI).
Atividades materiais realizadas pela
Administração também expressam o poder de polícia. Na fiscalização incluem-se:
a observação ( ou vigilância observadora), a inspeção, a vistoria, os exames
laboratoriais. Na imposição de sanções salientam-se: fechamento de
estabelecimento (aposição de lacre),demolição
de obras, demolição de edificações, apreensão de mercadoria, guinchamento de veículo.
LIMITES
O exercício do poder de policia encontra limites.
O primeiro situa-se nos próprios
direitos fundamentais declarados e assegurados pela CF. O poder de
polícia pode acarretar disciplina e restrições ao exercício de um direito
fundamental, em benefício do interesse público. Ao mesmo tempo, o
reconhecimento de direitos fundamentais configura limite ao poder de polícia;
os direitos fundamentais não podem ser suprimidos. Nem sempre apresenta-se
fácil situar o ponto onde começa a violação dos direitos fundamentais do poder
de polícia.
No tocante aos direitos fundamentais, algumas
hipótese emergem.
a) Existe lei disciplinadora do direito
fundamental. Neste caso, o poder de polícia é limitado pelos preceitos da lei,
não se admitindo prescrição mais rigorosas que a da lei: as restrições da lei
devem ser interpretadas de modo restrito, isto é, no sentido mais favorável ao
exercício do direito. Por vezes a lei confere à autoridade administrativa a
faculdade de agravar disposições da lei, em casos especiais, mas sempre de modo
temporário.
b) Inexiste lei disciplinadora do direito
fundamental. Neste caso, observadas as regras de competência, a medida de polícia, sempre fundamentada no interesse público, deve ser: b1) necessária, isto é, exigida ante as circunstâncias, para
evitar conflitos, desordens, perigos è integridade de pessoas e bens; b2) eficaz, isto é, adequada para evitar perturbações; b3)proporcional à gravidade da possível perturbação; por exemplo: em locais de grande
afluxo de pessoas são impostas restrições mais amplas que em locais sem nenhum
afluxo de pessoas. Em geral, medidas temporárias podem ser mais rigorosas que
medidas gerais e permanentes.
Outro limite ao poder de polícia encontra-se na legalidade
dos meios. Os meios e modos de exercício do poder de polícia
devem estar previstos legalmente. Na ausência de norma, a autoridade competente
escolhe os meios, observados os princípios e limites já apontados.
Aparecem, ainda, como limites ao poder de polícia
as regras de competência, FORMA, MOTIVO
( sobretudo, existência dos fatos invocados e base legal) e o fim de interesse
público; caso o poder de polícia seja exercido para fins pessoais, subjetivos
ou político-partidários, poderá ser caracterizado o desvio de poder ou
finalidade.
SANÇÕES DECORRENTES DO PODER DE POLÍCIA
As medidas resultantes do poder de polícia exigem
observância por parte dos sujeitos a que IMPÕE
RESTRIÇÕES em seus direitos: tais medidas podem implicar obrigações de fazer ou de se abster. O
descumprimento de tais prescrições enseja, para o agente, a possibilidade de
impor sanções.
A imposição
de sanções norteia-se pela legalidade das medidas punitivas, descabendo
à autoridade "inventá-las". O requisito de competência também prevalece. Além do mais, deve ser assegurado, ao sujeito, contraditório e
ampla defesa, por força da CF, art. 5º, LV. No caso das multas de
trânsito, a existência de prazo suficiente para recorrer e ter o recurso
apreciado, antes do vencimento, atende a essas garantias, pois o efeito
patrimonial se concretiza no pagamento.
DENTRE AS SANÇÕES, citem-se: as formais - cassação de licença, revogação de
autorização; as pessoais - quarentena; as reais (atuação sobre coisas,
tolhendo sua disponibilidade) - apreensão e destruição de gêneros alimentícios
deteriorados, apreensão de armas e instrumentos usados na caça e pesca
proibidas, guinchamento de veículos; as pecuniárias - multa única e multa
diária; impedimentos temporários ou definitivos de exercícios de atividades -
suspensão de atividade, interdição de atividades, fechamento de
estabelecimento, embargo de obras, demolição de obra, demolição de edificações.
PRESCRIÇÃO DA AÇÃO PUNITIVA DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL
A ação punitiva da Administração Pública Federal
direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar
infração à legislação em vigor, prescreve em CINCO
ANOS, a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração
permanente ou continuada, do DIA EM QUE TIVER CESSADO. Esse prazo prescricional figura na Lei 9.873/99
( art. 1º, caput).
“Art. 1o Prescreve
em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e
indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à
legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.”
Quando o fato objeto da ação punitiva da
Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo
previsto na lei penal (art. 1º.,§ 2º., da mesma lei.
Ҥ 2o Quando o fato objeto
da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição
reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.”
INTERROMPE-SE A PRESCRIÇÃO: I - pela notificação ou citação do indiciado ou
acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que
importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível (art.
2º.); IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de
tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública
Federal ( art. 2º, cujo item IV decorre da Lei 11.941/09.
Suspende-se a prescrição durante a vigência: I -
dos compromissos de cessação ou de desempenho, previsto nos arts. 53 e 58 da
Lei 8.884/94 ( defesa da concorrência); II - do termo de compromisso de que
trata o § 5ª do art. 11 da Lei 6.385/76, com a redação dada pela Lei 9.477/97 (mercado de valores mobiliários
e atuação punitiva da Comissão de Valores Mobiliários).
O disposto na Lei 9.873/99 não se aplica às
infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza
tributária (art. 5º).
EXTENSÃO EXCEPCIONAL DO PODER DE POLÍCIA
Com o objetivo de defesa e das instituições
democráticas, a CF possibilita a extensão excepcional do poder de polícia, como
decorrência da decretação do estado de defesa e do estado se sítio.
No estado de defesa, conforme o art. 136, §1º, I,
há possibilidade de restrições aos direitos de reunião, sigilo de
correspondência, sigilo de comunicação telegráfica e telefônica. No estado de
sítio, segundo o art. 139, III, IV e V, além dessas, decorrem restrições à
liberdade de imprensa, radiofusão e televisão e restrições à inviolabilidade de
domicilio.
Araújo Cintra (Motivo e motivação do ato
administrativo), os atos praticados nessas circunstancias continuam submetidos
ao direito, "o direito da crise": em qualquer circunstancia, os
direitos fundamentais devem ser respeitados.
Com efeito, a CF usa o vocábulo " restrições",
e não abolição; e prevê a formação de comissão de parlamentares para acompanhar
e fiscalizar a execução das medidas (art. 140).
Prevê, ainda, a responsabilização dos executores e agentes pelos
ilícitos cometidos (art. 141, caput).
REFERENCIA:
MEDAUAR,
Odete: Direito administrativo moderno – 15 ed. - 2011.
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